Az Európai Bizottság július 14-én előterjesztette a „Fit for 55” névre keresztelt átfogó éghajlatvédelmi jogszabálycsomagját, amely a korábbi klímapolitikai eszközrendszerének újragondolása mellett több új elemet is tartalmaz. Az előterjesztés fő célja, hogy a megemelt 2030-as kibocsátás-csökkentési célt el tudja érni az Unió. Nézzük meg, hogy mi volt eddig, mit javasol a Bizottság, és mi erről a WWF véleménye.
Rövid képbehozó
Az Európai Uniónak 2009 óta van közös klímapolitikai célja. Akkor jelölték ki a 2020-as kibocsátás-csökkentési célokat, az úgynevezett “20-20-20-as csomag”-ot, vagyis 20% kibocsátás-csökkentést az 1990-es szinthez képest, 20% megújuló energia részarány elérését, és az energiahatékonyság 20%-kal való növelését[1].
A 2016-2018-as időszakban aztán az EU előkészítette a következő évtizedre vonatkozó, 2030-ig tartó vállalásokat. A kibocsátás-csökkentési célt 40%-ra növelték, ugyanakkor, ahogy a modellezések kimutatták, ezt az EU a már meglévő klímapolitikai eszközökkel egyébként is elérte volna, így az egyáltalán nem volt nagyratörő. Az utána következő európai parlamenti választások során a Bizottság élére kerülő Von der Leyen a kampányígéretének megfelelően zöld forradalmat hirdetett (European Green Deal, vagyis az Európai Zöld Megállapodás), amelynek kulcseleme volt az EU első klímatörvénye, amely tartalmazza a 2050-es klímasemlegesség és az 55%-ra emelt klímacélok elérését. A magasabb ambíció szükségessé tette az egész klímapolitikai eszközrendszer felülvizsgálatát, ez lett a „Fit for 55” csomag. A javaslatcsomag megértéséhez elsőként szükséges látni, hogy hogyan épül fel az EU klímapolitikai cél- és eszközrendszere.
A három pillér
Az egyes kibocsátó szektorokat három fajta eszközrendszeren keresztül szabályozza az EU-s klímapolitika.
- Kibocsátás-kereskedelmi rendszer (EU ETS – European Union Emissions Trading System)
Az EU ETS rendszer foglalja magába az energetikai és nagyobb ipari kibocsátókat, valamint az EU-n belüli légi közlekedést. Ez összesen több mint 10 ezer létesítményt jelent EU-szerte (ebből kb. 170 hazait), amelyek az EU teljes kibocsátásának kb. 40%-át fedik le. A jelenleg elfogadott cél, hogy 2030-ig az ETS szektor kibocsátása 43%-kal csökkenjen a 2005-ös kibocsátási szinthez képest.
A rendszer lényege az ún. „cap and trade” megközelítés, vagyis a rendszer felülről szabályozza az összesen kibocsátható mennyiséget, de azon belül az egyes szennyezők kereskedhetnek egymással. Vagyis piaci alapon működik a szennyező fizet elve: az adott létesítmény választhat, hogy vagy valamilyen fejlesztéssel csökkenti a kibocsátását, vagy fizet a többlet kibocsátásért[2]. Ezt kvóták vásárlásával teheti meg (1 kvóta = 1 tonna kibocsátott CO2-egyenérték), amely engedélyt jelent a megvásárolt kvóták számának megfelelő tonna üvegházhatásúgáz-kibocsátására.
Mivel folyamatosan csökken a szabad kvóták száma (ez az ún. lineáris csökkentési faktor, ami a korábbi éves 1,74%-os csökkenés helyett idéntől már 2,2%), így a kereslet-kínálat törvényének megfelelően felszaladhat annak ára. Így automatikusan kihullanak az arányosan legtöbbet kibocsátó, leggyengébb láncszemek: pontosan ez történik most EU-szerte a szénerőművekkel. Az, hogy ez a 2005-ös bevezetése után több mint 10 évvel történik meg, rámutat arra, hogy az korábban korántsem működött tökéletesen: elsősorban a 2008-as gazdasági válsággal rengeteg lett a fel nem használt kredit, ráadásul azok a következő években is felhasználhatóak, így nagyon nagy volt a túlkínálat. Ennek jelentős részét egyszeri beavatkozással kivonták, majd az egyensúlyt a rendszer 2018-as felülvizsgálatával sikerült teljesen elérni: bevezettek egy stabilitási mechanizmust, ami egy bizonyos szint felett a ki nem osztott kvóták 24%-át kivonja a piacból, csökkentve ezzel a túlkínálatot. Amíg akkor egy kvóta ára 5 euró körül volt, idén már tartósan 50 euró felett van.
Azonban a rendszer korántsem ennyire egyszerű: összesen csak a kvóták 57%-át dobják árveréssel a piacra, míg a maradékot ingyenesen osztják ki a vállalatoknak. Erre elsősorban az ipari szektorban van szükség, így kerülve el a nemzetközi versenyhátrányt[3]. A minél nagyobb hatékonyságot úgy próbálják elérni, hogy az adott létesítményre kiosztott ingyenes mennyiséget annak múltbeli termeléséhez és az adott ágazat leghatékonyabban termelő létesítményeinek fajlagos kibocsátása alapján határozzák meg, ráadásul fokozatosan csökken az ingyenesen kiosztható kvóta mennyisége: amíg 2013-ban a szükséges kvóták 80%-át megkapták ingyen a termelők, addig 2020-ban ez az arány már csak 30%. Fontos kivételt képeznek azok a szektorok, ahol fennáll a veszélye annak, hogy a megdrágult termelés miatt a vállalat áthelyezi a termelését az EU-n kívülre, amivel csak nőne az összkibocsátás. Ezen szektorok 100%-ban ingyenesen kapják a kvótákat. Ide tartozik például az alumínium- és a cementipar, de az üveg- és papírgyártás is[4].
Az aukciókból származó bevételeket a tagállamok kapják meg, melynek legalább felét kell kötelezően klímavédelmi célokra fordítaniuk. Ez a kvótaárak növekedésével egyre nagyobb pénzmennyiséget is jelent, 2019-ben a tagállamok ilyen jellegű bevétele elérte a 14 milliárd eurót.
- Erőfeszítés-megosztás (ESR – Effort Sharing Regulation)
Az erőfeszítések megosztása az ETS-nél egy jóval egyszerűbb pillér. Ide tartoznak a közlekedésből, az épületekből, a mezőgazdaságból és a hulladékgazdálkodásból származó kibocsátások. A közös célt – 2020-ra -10%, 2030-ra -30% a 2005-ös bázisévhez képest – a tagállamok közt a gazdasági fejlettségük arányában osztották szét. Így a 2020-ig terjedő időszakban a legszegényebb tagállamok még növelhették is a kibocsátásaikat. A jelenleg érvényben lévő 2030-as célok ezt már csak Bulgária esetében engedik meg:
Az ETS-sel ellentétben az ESR-en belül teljesen a tagállamra van bízva, hogy hogyan éri el a nemzeti célt: ide tartoznak az épületenergia-hatékonysági beruházások támogatása vagy éppen a közlekedés elektrifikációja. Ugyanakkor bizonyos EU-s szabályozások is besegítenek, elég csak az autógyártók szén-dioxid-kibocsátási határértékeire vagy éppen az épületek esetében a közel nulla energiaigényű követelményszintre gondolni.
- LULUCF – A földhasználat, földhasználat-megváltoztatás és erdőgazdálkodás
A LULUCF szektor a gyakorlatban az erdő- és mezőgazdasági (ill. később majd a vizes) területek kibocsátását jelenti, ami jó esetben szén-dioxid-megkötést jelent, vagyis a többi kibocsátó szektorral szemben ez az a terület, ahol számolhatunk “negatív kibocsátással”. Ezt mondja ki a jelenlegi EU-s szabályozás is: vagyis a 2021-25-ös és a 2026-2030-as időszakban egyik tagállam esetében sem lehet kibocsátó a szektor (ún. no debit rule, habár léteznek kiskapuk). Ennek teljesülése első ránézésre evidensnek tűnhet, azonban a fakitermelés növelésével (pl. a több bioenergia-termelés miatt) ennek teljesülése korántsem egyértelmű. Habár volumenében ez a legkisebb pillér – vagyis jóval többet bocsátunk ki, mint amennyit ez a szektor el tud nyelni[5] – a klímasemlegességi célok miatt szerepe felértékelődik, mivel jelenlegi tudásunk szerint csak ezzel tudunk kompenzálni olyan kibocsátásokat, amelyeket már nem vagyunk képesek tovább csökkenteni.
Horizontális szabályozások
A három pillér specifikus kibocsátás-csökkentési céljai adják ki a teljes kibocsátás-csökkentési célt, de az ETS és az ESR működésére hatással vannak a megújuló energiaforrásokra (Renewable Energy Directive, RED II) és energiahatékonyságra (Energy Efficiency Directive, EED II) vonatkozó irányelvek is.
A RED II amellett, hogy kijelöli a megújuló energiatermelés pontos elszámolását, olyan fontos előírásokat tartalmaz, mint például a közösségi energia jogszabályi lehetőségeinek megteremtése vagy a bioüzemanyagokra és szilárd biomasszára vonatkozó fenntarthatósági kritériumok.
Az EED II legfőbb feladata szintén az energiahatékonysági célok pontos elszámolásának meghatározása, de számos más fontos alcél és szabályrendszer is megjelenik benne, mint például a kormányzati épületek kötelező felújítási rátája, az energiacímkézésre vonatkozó szabályok vagy éppen a társasházi almérőkre vonatkozó kötelezettségek.
Hogy teljes legyen a kép, fontos megemlíteni az Energiaunió irányítására vonatkozó (Governance) rendeletet is. Ennek két fontos eleme van: ez kötelezi a tagállamokat a 2030-as (ún. Nemzeti Energia és Klíma Terv) és a hosszú távú 2050-es klímatervek[6] kidolgozására.
Mit jelent az új, -55%-os cél?
A -55%-os cél a korábbi, -40%-hoz képest nagy előrelépésnek tűnhet, azonban több tényező is megkérdőjelezi annak ambícióját. Egyik, hogy a célba beletartozik a LULUCF szektor szén-dioxid-elnyelése is, vagyis a tényleges kibocsátás-csökkentés ennél alacsonyabb. A pontos mértéke attól függ, hogy hogyan alakul a jövőbeli szénelnyelés[7], de modellezések szerint a tényleges kibocsátás-csökkentési cél várhatóan 50,5-52,8% között fog alakulni. A másik pedig az 1,5 Celsius-fokos felmelegedési limithez viszonyítottcsökkentés: mivel a szén-dioxid a légkörben akár több mint 100 évig jelen lehet, ezért minden, ma kibocsátott szén-dioxid meríti a még összesen rendelkezésre álló, “kibocsátható” mennyiséget (ún. carbon budget). Így az csak egy feltétel, hogy a század közepére elérjük a klímasemlegességet, a másik feltétel, hogy a kibocsátás-csökkentés üteme mennyire gyors. Számítások szerint az 1,5 Celsius-fokos limittel egy -67%-os cél lenne összhangban, így ehhez képest még az 55% sem tekinthető elegendőnek. Ezért a WWF -65%-os kibocsátás-csökkentési célt tart szükségesnek.
Viszont természetesen a -55%-os átfogó célhoz is növelni kellett az egyes alcélokat, amelyek megkövetelték a teljes klímapolitikai jogszabályok felülvizsgálatát. Fontos leszögezni, hogy a folyamat jelenleg ott tart, hogy a Bizottság közzétette javaslatait, így az egész jogszabályalkotási folyamat elején járunk.
Mi lesz, mi változik a bemutatott mai helyzethez képest?
Az ETS reformja
Mindenképpen előrelépés, hogy a korábbi -43%-os cél a 2005-ös bázisévhez képest -61%-ra emelkedett, ugyanakkor ez sem tekinthető elegendőnek: a 65%-os kibocsátás-csökkentési cél eléréséhez az ETS szektor kibocsátását 70%-kal kellene csökkenteni. Ezzel párhuzamosan növekedett a lineáris csökkentési faktor is: az eredeti 2,2%-hoz képest az új terv szerint 4,2%, vagyis ennyivel csökkenne minden évben az aukcióra bocsátott kvóták száma. Ezzel együtt erősítik a stabilitási mechanizmust: hogy ne nőjön túl, a rendszerbe bevont kvótákat egy bizonyos mennyiség[8] felett érvénytelenítik, és az eredeti tervekkel ellentétben a 24%-os kivonási arányt továbbra is megtartják. Azonban a nagyobb csökkentési faktor és a stabilitási rendszer is várhatóan csak arra lesz elég, hogy a korábban fel nem használt kvótákat kivonják a rendszerből, ugyanakkor a hatékony kibocsátás-csökkentéshez szükség lenne még a kiindulási mennyiség újrakalkulálásához (ez az ún. rebasing), ami csak említés szintjén jelenik meg a javaslatban, konkrétumok nélkül.
Szintén pozitívum, hogy a nemzetközi hajózás is bekerült az EU ETS alá (habár csak az utak felét kell beleszámolni), illetve, hogy a tagállamoknak az ebből befolyó bevételek fele helyett most már a teljes egészét klímavédelmi célokra kell fordítaniuk[9].
Negatívum viszont, hogy a kvóták ingyenes kiosztását 2030 helyett 2035-ig meghosszabbították. Ugyan egy részük csak feltételesen adható oda, nevezetesen, ha a létesítmény véghezviszi az energetikai auditjában szereplő olyan energiahatékonysági beruházásokat, amelyek 5 éven belül megtérülnek, azonban ez csak az ingyenes kvóták negyedére terjed ki. A WWF álláspontja szerint az ingyenes kvótákat mielőbb, lehetőleg még 2023-ban ki kellene vezetni.
Az ingyenes kvótákon belül a szénszivárgásnak kitett ágazatok esetében is változni fog az ingyenes kvóták aránya. A jelenlegi 100%-os arányt egy hosszú átmenetben 2026-tól 2035-ig évente 10%-kal csökkentik. Ezzel párhuzamosan – első körben az áram, a műtrágya, a cement, az alumínium, illetve a vas- és acéltermékekre – karbonvámot vezetnek be (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM), amely ellensúlyozza az ETS szektor alatti iparágak nagyobb termelési költségét, megakadályozva így, hogy a létesítmények a nagyobb költség miatt az EU-n kívülre telepítsék át működésüket. Bár a bevezetése feltétlenül szükséges, az átmeneti időszak ilyen szintű hosszúsága a WWF szerint nem indokolt, amely azt eredményezi, hogy még csaknem 15 évig velünk maradnak az ingyen kvóták. Szintén negatívum, hogy annak ellenére, hogy a korábbi, kiszivárgott verzióval szemben a karbonvám csak a közvetlen kibocsátásra (scope 1, vagyis a közvetlen energiafelhasználás) terjed ki, a közvetettre (scope 2, 3, vagyis a vásárolt energiára és az ellátási lánc kibocsátására[10]) nem.
„Mini” ETS és a Szociális Klíma Alap
A legnagyobb és a leginkább vitatott változást egy, a jelenlegi ETS-rendszertől külön álló, de annak elvén működő külön kibocsátás-kereskedelmi rendszer jelenti a közlekedésre és az épületekre vonatkozóan. A sajtóban is leginkább ezzel a változással találkozhattunk, hiszen az várhatóan meg fogja szüntetni a jelenlegi, mesterségesen alacsonyan tartott lakossági energiaárakat. A rendszerbe nem a végfogyasztók kerülnek be, hanem az energiaszolgáltatásban, illetve üzemanyag-kereskedésben érintett kereskedők. A rendszer 2026-tól lépne működésbe, és célja, hogy a 2005-ös szinthez képest 2030-ig 43%-os csökkentést érjen el.
Az újítás legfőbb kritikája, hogy az aránytalanul nagy terhet fog jelenteni az alacsonyabb bevételű háztartások számára, és a többletköltség nem fogja ösztönözni az energiahatékonysági beruházásokat. Ezekre vonatkozóan több olyan elem van a javaslatban, amelyek a fenti kockázatokat csökkenteni igyekeznek:
- A rendszernek lesz egy külön stabilitási mechanizmusa, amely meggátolja azt, hogy az árak rövid időn belül túlságosan elszálljanak: három hónap átlagárát viszonyítják az azt megelőző fél év átlagárához, és ha a különbség legalább kétszeres, akkor többletkvótát bocsátanak a rendszerbe.
- A bevételek túlnyomó részét a tagállamoknak a közlekedés zöldítésére, illetve az alacsonyabb bevételű háztartások energiahatékonysági beruházásainak támogatására kell fordítani.
- A bevételek negyedét a kormányoknak az ún. Szociális Klíma Alapba (Social Climate Fund) kell csatornázniuk. Ez az alap hivatott a megemelkedett energiaköltségek kompenzálására a hátrányosan érintett háztartások körében. A támogatott beruházások közé tartozik többek között a hátrányosan érintett háztartások szigetelése, fűtéskorszerűsítése, de ugyanúgy elszámolható a közlekedés zöldítése, így például az elektromos töltőhálózat fejlesztése. Tagállami felelősség, hogy ezeken belül pontosan ki mit támogat, az erre vonatkozó terveket 2023-ban kell majd benyújtani. Az alap összköltsége több mint 144 milliárd euró 7 évre, amelynek fele közvetlen EU-s támogatás, másik fele tagállami hozzájárulás. Azonban komoly kételyek merülnek fel arra vonatkozóan, hogy ez az összeg valóban megoldást tud-e találni a hátrányos helyzetű háztartások többlet kiadásaira vonatkozóan.
Változások az ESR (erőfeszítések megosztása) pillérben
Annak ellenére, hogy a közlekedésre és az épületekre külön ETS rendszert tervez életbe léptetni a tervezet, az ESR hatálya alá eső szektorok köre változatlan maradna. Az eredeti 2030-ra 30%-os csökkentési célérték a 2005-ös bázisévhez képest -40%-ra emelkedett[11]. Fontos pozitív változás, hogy nem csak kötelezően elérendő kibocsátás-csökkentési célok lesznek a tagállamokra leosztva (ugyanúgy GDP alapon, mint eddig), hanem éves szintű, egyre csökkenő keret a kibocsátásokra. Negatívum viszont, hogy az elszámolás tekintetében jelentős flexibilitást enged a LULUCF szektor felé, vagyis, ha egy tagállam jól áll a LULUCF, de rosszul az ESR céljai teljesítésével, bizonyos szintig átjárás van a két eszközrendszer között. Hiányzik viszont annak tisztázása, hogy milyen mértékben fog a közlekedésre és az épületekre kiterjesztett karbonkvótarendszer hozzájárulni a célokhoz, milyen várható árakkal, és mi marad a tagállamokra, hiszen az ESR célok elérésének módja továbbra is tagállami felelősség lesz.
Változások a horizontális célokban
A fentieken kívül a legfontosabb – ugyanakkor a WWF szerint nem elegendő – változások a megújuló irányelv (RED II) terén történtek. A megújuló részarány cél a korábbi 32%-ról 40%-ra emelkedett[12], az épületek energiaellátása esetében pedig 49%-os részarányt céloz elő a tervezet 2030-ig. A megemelt célok hatására nagy a kockázat, hogy az erdészeti biomassza felhasználása klíma- és természetvédelmi szempontból is fenntarthatatlanul fog növekedni. Erre válaszul az irányelv szigorított a korábbi fenntarthatósági kritériumokon. Annak ellenére, hogy a felülvizsgálat előtt, az EU Közös Kutatóközpontja (JRC) által publikált jelentés szerint a vizsgált 24 forgatókönyv esetében csupán egynél nem nőtt a kibocsátás 20 éves időtartamot vizsgálva anélkül, hogy a biodiverzitás csökkenne[13], a kritériumrendszer csak néhány elemében szigorodott, ezek közül ami a leginkább kiemelendő, hogy fűrészipari rönk, tuskó és gyökér energetikai hasznosítása nem támogatható és nem számolható el, mint megújuló energia. Ugyanez igaz a kizárólag villamos energiát előállító erőművekre[14], azonban érthetetlen módon pont a szénkivezetésben érintett régiók e tekintetben kivételt jelentenének. Vagyis pont azok az erőművek, amelyek döntő részben alacsony hatásfokúak és idősek, üzemelhetnének tovább, és ipari mértékben égetnék a szilárd biomasszát a szén helyett.
Még nincs késő
Összességében tehát egy nagyon szükséges lépést tett meg a Bizottság a „Fit for 55” javaslattal, ami a szükséges minimumra emeli az EU 2030-as klímapolitikai ambícióit, ugyanakkor, ahogy láthattuk, ez távol esik attól, amit a 1,5 fokos felmelegedési limit által megkövetelt kibocsátás-csökkentési elvárás kíván. A számos, kifejezetten pozitív változás mellett több olyan, fent bemutatott gyengesége van a csomagnak, amit szükséges lenne korrigálni. Erre az elvi lehetőség megvan: a csomag hamarosan a Parlament és az Európai Unió Tanácsa elé kerül megvitatásra, a folyamatot lezáró háromoldalú egyeztetés, a trialógus pedig várhatóan jövő év végén zárul le.
[1] Utóbbi cél nem a kiindulási évhez képest értendő, hanem az „ölbe tett kéz” szcenárióhoz képesti megtakarítást jelenti, tehát az előre vetített 2020-as fogyasztáshoz képesti megtakarítás, amely a végső energiafogyasztást nézve 1 086 Mtoe.
[2] Vagy éppen csökkenti a termelését és így a kibocsátását is, de ez alapvetően nem üzleti érdek.
[3] De például a villamosenergia-termelésnél nincsen ingyenes kvóta, mivel ott a nemzetközi kereskedelem nem releváns,
[4] A teljes lista itt érhető el: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L:2019:120:FULL
[5] Magyarországon például jelenleg a kibocsátások kb. 5 százalékát
[6] A hazai dokumentuma a Nemzeti Tiszta Fejlődési Stratégia
[7] Vagyis, hogy 10 év múlva milyen állapotban lesznek az erdők, mennyi szén-dioxidot fognak tudni elnyelni
[8] 400 millió t CO2eq
[9] Ugyanakkor az nem került lehatárolásra, hogy mi számít klímavédelmi költekezésnek, kiskaput teremtve így olyan tevékenységeknek, amik nincsenek összhangban a jelentős károkozás elkerülésének elvével (Do No Significant Harm)
[10] Bővebb a vállalati karbonlábnyommal ez a tanulmány foglalkozik.
[11] Ugyanakkor a -65%-os cél elérése érdekében -50%-os csökkenés lenne szükséges.
[12] Ami szintén túl alacsony, a 1,5 fokos célokkal 50%-os részarány lenne összhangban.
[13] Hosszabb távon természetesen más esetben is alacsonyabb a
[14] Amelyeknek így a hatékonysága alacsony, mivel a hulladékhő nem hasznosul.